Cas de la force majeur dans le secteur minier congolais : risques, responsabilité des acteurs et approche d'évaluation

Abstract

La présente étude a été initiée au départ d’une hypothèse principale selon laquelle le fait que les compagnies minières se soient décidées d’œuvrer en RD Congo, elles respectent les normes de gestion des risques et font bon usage de cas de force majeure et de cinq questions secondaires à savoir : (i) les titres miniers sont caractérisés par un numéro de permis, l’identité du titulaire, le type de permis, son statut, sa date d’octroi et d’expiration, la localisation des carrées ; (ii) les causes de forces majeures invoquées dans les dossiers sont dues aux aléas naturels et des faits de guerre ; (iii) la responsabilité de l’opérateur miniers peut être invoquée pour les Cas de force majeure (CFM) résultant du déficit systémique cindynogène ; (iv) le dommage associé au cas de force majeure peut être caractérisé à l’aide de l’approche fonctionnelle de dommage ; et (v) le coût de cette politique sur le trésor public est la somme de coût d’opportunité dû au gel des titres, des impôts et taxes que l’Etat aurait dû collecter auprès des sociétés en force majeure. Pour réaliser cette étude, une méthodologie a consisté en la réalisation de l’Etat de lieux de la gestion de titres miniers et de carrières à travers l’analyse de données de 3308 sociétés se trouvant dans le rapport 2019 de Cadastre minier. Ensuite un échantillon de 30 dossiers de demande d’agrément de cas de Force Majeure a été tiré sur base de la méthode non probabiliste à choix raisonné, axée sur l’accessibilité aux données, et des interviews sur la procédure d’instruction et d’évaluation du Cas de force majeure (CFM) ont été réalisées, entre autres, avec le responsable en charge de CFM puis avec le Directeur Général de Cadastre minier. Ces derniers nous ont permis de réaliser la typologie de cas de force majeure invoqués par les compagnies minières et de réfléchir sur leur possible responsabilité. Les cindyniques se sont avérés aussi importants afin d’évaluer l’hyperespace de danger de la procédure d’instruction de CFM. Nous avons, enfin, mis en place un modèle d’évaluation de la gravité des sinistres ayant entrainé les CFM à partir de l’approche fonctionnelle de Ghassan et al. (2014) afin de caractériser les dommages, avant de pouvoir évaluer le coût d’opportunité encouru par l’Etat à travers cette politique de CFM. Les résultats issus de cette étude nous font état de :  l’existence, au 31 décembre 2019, de 3 308 sociétés minières créées, pour 306 579 carrés miniers, soit 260 438,86 Km2 de surfaces de la RDC couverte par les mines et les carrières. Environ 76 % (233 150 carrés) sont en Permis de recherches, 19,65 % (60231 titres) de Permis d’Exploitation et 3,48 % (10 672 titres) de Permis d’Exploitation de petites Mines. Environ 20% de carrés miniers (61 279) sont en situation de force majeure. Il est établi une corrélation positive et forte de 71,8% entre l’octroi des titres et l’entrée des titres en force majeure. Ce qui laisserait supposer la pratique de gel des titres. l’existence de 26 risques qui sont à l’origine de la sollicitation de cas de CFM dont le risque d’insécurité reste en tête suivi de celui de l’attaque des installations par les miliciens, de l’arrêt des travaux par décision judiciaire, de l’attaque des groupes armés, de la noyade de la mine, de la coupure d’électricité, etc. Tenant compte des critères d’imprévisibilité, d’irrésistibilité, de fortuité et d’insurmontabilité qui caractérisent un CFM et à la lumière des instruments juridiques pertinents en vigueur en RDC notamment le code et le règlement minier, certains risques mis en évidence dans les dossiers de sollicitation de CFM nous ont paru discutables. C’est le cas, notamment, de la noyade de la mine suite à la coupure d’électricité invoquée par KICO, le conflit avec la communauté riveraine, le non-respect des engagements de participation financière des parties au projet, la rétention des notes de débit et de perception, le conflit judiciaire entre associés, le conflit social avec les employés, la destruction d’installation après attaque des employés, etc. L’hyperespace de danger nous informe sur l’existence des risques systémiques cindynogène. Le niveau de respect des exigences, des règles demandées par les décideurs en appui est plutôt satisfaisant. Ceci peut justifier le fait que certains dossiers soient rejetés suite aux défauts dans leur constitution ou suite à la forclusion.  L’adaptation de l’approche fonctionnelle de Ghassan et al. (2014) aux réalités de l’entreprise nous a permis d’avoir un modèle permettant de caractériser les dommages.  Enfin, le coût d’opportunité que fait peser le CFM sur l’Etat congolais est essentiellement le gel d’actifs miniers qui sont octroyés à certaines personnes n’ayant ni capacité technique et/ou financière de les mettre en valeur. Au regard du liens fort se trouvant entre l’émission des titres miniers et leur entrée en force majeure, justifié par une corrélation positive de 71% et la base des témoignages et interviews, nous avons résolu de conclure qu’ils font recours au CFM pour se soustraire aux obligations associées à l’acquisition des titres miniers tout en gardant la main sur les actifs miniers. Ce qui conduit au gel des titres. A côté du gel d’actifs, l’Etat perd les droits superficiaire que nous avons évalués à 487.641,05 USD pour la période allant de 2001 à 2017.

The present study was initiated from a primary hypothesis according to which the fact that mining companies have decided to operate in DR Congo, they respect risk management standards and make good use of force majeure and five secondary issues namely: (i) mining titles are characterized by a permit number, the identity of the holder, the type of permit, its status, the date of granting and expiration, the location of the squares; (ii) the causes of force majeure invoked in the files are due to natural hazards and acts of war; (iii) the liability of the mining operator can be invoked for Force Majeure (CFM) resulting from the systemic cindynogenic deficit; (iv) the damage associated with force majeure can be characterized using the functional damage approach; and (v) the cost of this policy on the public treasury is the sum of the opportunity cost due to the freezing of securities, taxes and duties that the State would have had to collect from the companies in force majeure. To carry out this study, a methodology consisted in the realization of the inventory of the management of mining and quarrying titles through the analysis of data of 3308 companies found in the 2019 report of the Mining Cadastre. Then a sample of 30 Force Majeure application files was drawn on the basis of the non-probabilistic method with reasoned choice, based on data accessibility, and interviews on the procedure of instruction and evaluation of the Case of Force Majeure (CFM) were carried out, among others, with the person in charge of CFM and then with the Director General of Cadastre minier. The latter allowed us to identify the types of force majeure cases invoked by the mining companies and to reflect on their possible responsibility. The cindynics also proved important in order to evaluate the danger hyperspace of the CFM instruction procedure. Finally, we set up a model to evaluate the severity of the disasters that led to the MFCs based on the functional approach of Ghassan et al. (2014) in order to characterize the damages, before being able to evaluate the opportunity cost incurred by the State through this MFC policy. The results from this study show us:  the existence, as of December 31, 2019, of 3,308 mining companies created, for 306,579 mining squares, or 260,438.86 Km2 of DRC surface area covered by mines and quarries. About 76% (233,150 squares) are in Research Permits, 19.65% (60231 titles) in Exploitation Permits and 3.48% (10,672 titles) in Small Mines Exploitation Permits. Approximately 20% of mining areas (61,279) are in a state of force majeure. There is a strong positive correlation of 71.8% between the granting of permits and the entry of permits under force majeure. This would suggest the practice of freezing titles. The existence of 26 risks that are at the origin of the solicitation of CFM cases, of which the risk of insecurity remains in the lead, followed by that of the attack on the installations by militiamen, the stopping of work by judicial decision, the attack by armed groups, the drowning of the mine, the cutting of electricity, etc. Taking into account the criteria of unpredictability, irresistibility, fortuity and insurmountability that characterize a CFM and in light of the relevant legal instruments in force in the DRC, notably the mining code and regulations, certain risks highlighted in the CFM solicitation files seemed questionable to us. This is the case, in particular, of the drowning of the mine following the power cut invoked by KICO, the conflict with the local community, the non-observance of the financial participation commitments of the parties to the project, the retention of debit and collection notes, the legal conflict between partners, the social conflict with employees, the destruction of the installation after an attack on employees, etc. The danger hyperspace informs us about the existence of systemic risks cindynogenic. The level of compliance with the requirements, rules requested by the supporting decision makers is rather satisfactory. This can justify the fact that some files are rejected due to defects in their constitution or due to foreclosure.  The adaptation of the functional approach of Ghassan et al. (2014) to the realities of the company allowed us to have a model to characterize the damages.  Finally, the opportunity cost of the CFM to the Congolese state is essentially the freezing of mining assets that are granted to certain individuals who have no technical and/or financial capacity to develop them. Given the strong link between the issuance of mining titles and their entry into force majeure, justified by a positive correlation of 71% and the basis of the testimonies and i  Finally, the opportunity cost of the CFM to the Congolese state is essentially the freezing of mining assets that are granted to certain individuals who have no technical and/or financial capacity to develop them. Given the strong link between the issuance of mining titles and their entry into force majeure, justified by a positive correlation of 71%, and based on the testimonies and interviews, we have decided to conclude that they resort to the CFM to avoid the obligations associated with the acquisition of mining titles while keeping control of the mining assets. This leads to the freezing of the titles. In addition to the freezing of assets, the State loses the surface rights that we have evaluated at 487,641.05 USD for the period from 2001 to 2017.